2026年全国两会与“十五五”规划新能源政策解读（上篇）

建设"能源强国"——从战略蓝图到未来能源的系统布局

2026年春天，中国能源发展的航向愈发清晰。政府工作报告首次提出制定“能源强国建设规划纲要”，首次将“未来能源”与量子科技、6G并列部署；紧随其后发布的“十五五”规划《纲要》，首次将“能源强国”写入五年规划。两个“首次”交相呼应，标志着中国能源战略正从“保供”迈向“强国”，从“规模扩张”迈向“前瞻布局”。

安全为基：量化目标下的自主供给

“十五五”能源发展核心指标表

“能源强国的核心要义是能源的保障，供应能力强是根本和前提。”“十五五”规划《纲要》明确提出，到“十五五”末，年度能源综合生产能力达到58亿吨标准煤，较“十四五”末提升约26%；非化石能源消费占比达到25%。为支撑这一目标，规划明确实施非化石能源十年倍增行动，为实现2035年风光总装机达36亿千瓦以上的目标奠定基础。
这一目标的实现，必须立足我国“贫油气、富风光”的资源禀赋。厦门大学林伯强指出，目前我国石油对外依存度仍超70%，风光储加电动汽车是实现有效替代、握紧能源安全的正确路径。通威集团补充道，光伏发电成本已下降90%以上，成为最经济的发电方式，为大规模替代奠定了经济基础。

管控之变：全面转向碳排放双控

今年政府工作报告将年度目标从“单位GDP能耗约束”改为“单位GDP二氧化碳排放约束”。碳排放强度首次成为政府工作年度预期，“十五五”累计降低17%，2026年降低3.8%左右。
从“能耗双控”转向“碳排放双控”，管控逻辑发生根本转变：过去是“卡能源”，现在改为“卡碳排放”。只要用的是绿电，就不再受能耗指标刚性约束。生态环境部环境规划院董战峰认为，这一目标衔接了碳减排成效，为传统产业升级和能源结构转型留出了合理空间。

规划《纲要》进一步部署“五位一体”考核机制：地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹，将碳约束从宏观目标转化为微观主体的行动指南。国家能源局表示，“十五五”时期要在继续大力发展、做大总量的基础上，加快推动新能源“立起来”“靠得住”。

“十五五”时期将迎来能源基础设施建设的黄金期。国家发改委明确，将持续推进一系列投资万亿元以上的能源重大工程：

重大工程：万亿级投资夯实能源底座

  

 

1,雅鲁藏布江下游水电开发：雅下水电
2.松辽、冀北、黄河几字弯、河西走廊、黄河上游、新疆等基地建设：“沙戈荒”新能源基地
3.沿海海上风电规模化开发：海上风电基地
4.藏东南、澜沧江上游、金沙江上游、雅砻江流域四大基地：水风光一体化基地

六大未来产业示意图
政府工作报告首次将“未来能源”上升为国家战略前沿。“十五五”规划将绿色氢能和核聚变能列为六大未来产业之一，与量子科技、6G并列。国家发改委表示，这些产业“处在技术突破‘前夜’，现在的未来产业，可能就是明天的新兴支柱产业”。
氢能领域，代表委员建议构建“全国一张网”：统筹建设“全国加氢站信息运营管理公共服务平台”，对燃料电池汽车免收高速通行费，构建氢能高速示范线，将江苏打造为长三角氢能基地。规划《纲要》首次将“绿色氢氨醇”列为能源重要增量，中国产业发展促进会魏锁指出，将富余绿电转化为绿色燃料，是解决可再生能源消纳、为高耗能行业提供清洁原料的有效途径。
核聚变领域，《生态环境法典》首次在法律层面提出“建立符合受控热核聚变特点的放射性污染防治制度”，为这项终极能源预留法治空间。

规划《纲要》明确“加强能源资源开发国际合作，维护战略通道安全，构建多元稳定的国际能源供应格局”。面向国内，实施中长期油气增储上产战略行动，确保原油年产量稳定在2亿吨左右、天然气产量稳步增长。高质量共建“一带一路”，深化基础设施“硬联通”、规则标准“软联通”，推动中国新能源从“产品出口”走向全球产业生态构建。